Belediyelerin "İç Denetimi" Üzerine Bir Değerlendirme


Yukarı

Giriş :

Günümüzde önemli bir tartışma konusu olan, varlığı ile ilgili olarak çeşitli kesimlerce farklı düşünceler ileri sürülen, küreselleşme ve onun ikizi olarak adlandırılan yerelleşme süreci hızla yönetim yapılanmasını çok boyutlu ve daha karmaşık bir hale getirmektedir. Bu süreçte ulus-devlet yapısında yaşanan değişim de bu durumu daha anlaşılır kılmaktadır. Kimi araştırmacılar devletin değişen konumu bazında yerelin artan önemini uluslararası bir oyuna dayandırırken, bazı araştırmacılar da yerelin söz konusu değişimlerle daha etkili ve verimli bir çalışma alanını yakaladığını vurgulamaktadır. Keza, küreselleşme süreci piyasa ekonomisine dayalı, devleti küçülten, çok uluslu şirketlerin pazar edinimlerini arttırıcı bir faktör olarak karşımıza çıkmaktadır. Dolayısıyla yerelleşme süreci uluslararası büyük bir etkileşimin sonucudur. Özellikle Türkiye'de son yıllarda çıkarılan mahalli idarelerle ilgili kanunlar yerelin büyümesi ve işlerliğinin artması bakımından önemli bir belirleyici olarak karşımıza çıkmaktadır. Çıkarılan bu yasalarda da yerelin idari ve mali özerkliği, kaynaklarını etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanması ilkesi, gibi temel varsayımlar belediyelerde iç denetim yapılanmasının gerekliliğini, dolayısıyla önemini gözler önüne sermektedir. Bu süreçte görevleri, yetkileri ve sorumlulukları artan belediyeler hesap verebilir bir düzlemde uluslararası ilkeler dahilinde iç denetim teşkilatını kurmalı ve buradan edinilecek bilgiler ve danışma fonksiyonu ile faaliyetlerini gerçekleştirmelidir. Ancak birçok belediyede kanunun geçici 5. maddeye göre iç denetçi kadrolarına atama yapılmadığı gözlemlenmektedir.

Yukarı

1- Belediyelerde Denetim

5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 54. maddesinde belediyelerin denetimindeki amaca yer verilmiştir. Bu maddeye göre, belediyelerin denetimindeki amaç; faaliyet ve işlemlerde hataların önlenmesine yardımcı olmak, çalışanların ve belediye teşkilatının gelişmesine, yönetim ve kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir ve tutarlı duruma gelmesine rehberlik etmek amacıyla; hizmetlerin süreç ve sonuçlarını mevzuata, önceden belirlenmiş amaç ve hedeflere, performans ölçütlerine ve kalite standartlarına göre tarafsız olarak analiz etmek, karşılaştırmak ve ölçmek, kanıtlara dayalı olarak değerlendirmek, elde edilen sonuçları rapor haline getirerek ilgililere duyurmaktır.

Belediye Kanunu'nun 55. maddesine göre, belediyelerde iç ve dış denetim yapılacak olup bu denetimin ise iş ve işlemlerin hukuka uygunluk denetimi ile mali ve performans denetimini kapsadığına yer verilmektedir. Bu maddeye göre iç ve dış denetim 5018 sayılı kanuna göre yapılacaktır, iç denetimin sertifikalı iç denetçiler tarafından, dış denetimin ise Sayıştay tarafından yapılacağı esastır. 5018 sayılı kanunun 68. maddesinde Sayıştay ta-rafından yapılacak harcama sonrası dış denetimin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin mali faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne raporlanması şeklinde düzenlenmiştir. Dolayısıyla İçişleri Bakanlığı müfettişlerinin belediyeler üzerindeki mali anlamda denetim yetkisi kaldırılmıştır. Ancak belediyelerin mali işlemler dışında kalan diğer idari işlemleri, hukuka uygunluk ve idarenin bütünlüğü açısından İçişleri Bakanlığı tarafından denetlenmeye devam edilecektir.

İçişleri Bakanlığı'nın mali anlamda yapacağı denetim ise yine 5018 sayılı kanunun 77 nci maddesinde istisnai olarak düzenlenmiştir. Bu maddeye göre, mali yönetim ve kontrol sisteminin tümüyle zaafa uğraması belirgin yolsuzluk veya kamu zararına yönelik emarelerin ortaya çıkması durumunda ilgili belediye başkanının talep etmesi veya doğrudan Başbakan'ın onayı üzerine İçişleri Bakanı'nın yetkili denetim elemanları aracılığıyla ilgili belediyenin tüm mali yönetim ve kontrol sistemini, mali karar ve işlemlerini mevzuata uygunluk yönünden teftiş ettirme yetkisi bulunmaktadır. Bu istisnai durum sonrasında hazırlanacak raporun bir örneği iç Denetim Koordinasyon Kurulu'na, bir örneğinin de belediye başkanına gönderilmesi gerekmektedir. 5018 sayılı kanunun 75. maddesinde ise aynı istisnai durum Maliye Bakanlığı'na da verilmiştir. Fakat bu maddede belediyeler açıkça belirtilmemekle birlikte, kamu idareleri ve ilgili bakan kavramları kullanılmaktadır. 6 Ağustos 2008 tarihinde Resmi Gazete'de yayınlanarak yürürlüğe giren 5793 sayılı kanunun 39. maddesi ile; 5018 sayılı kanuna eklenen geçici 18. maddesinde genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin mali tabloları, muhasebe ve raporlama standartları ile muhasebe tekniğine uygunluk açısından Maliye Bakanlığı'na 31 Aralık 2012 tarihine kadar denetleme yetkisi verilmiştir.

Yukarı

2- İç Kontrol

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 55. maddesine göre; iç Kontrol, idarenin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını, mali bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından oluşturulan orga-nizasyon, yöntem, süreç ile iç denetimi kapsayan mali ve diğer kontrollerin bütünüdür.

Maliye Bakanlığınca 31 Aralık 2005 tarih ve 26040 sayılı Resmi Gazete'de, "İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik" yayımlanmıştır. Bu Yönetmeliğin 4. maddesine göre iç kontrolün amaçları;

  • Kamu gelir, gider, varlık ve yükümlülüklerinin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yönetilmesini,
  • Kamu idarelerinin kanunlara ve diğer düzenlemelere uygun olarak faaliyet göstermesini,
  • Her türlü mali karar ve işlemlerde usulsüzlük ve yolsuzluğun önlenmesini,
  • Karar oluşturmak ve izlemek için düzenli, zamanında ve güvenilir rapor ve bilgi edinilmesini,
  • Varlıkların kötüye kullanılması ve israfını önlemek ve kayıplara karşı korunmasını, sağlamaktır.

İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole ilişkin Usul ve Esaslar Hakkındaki Yönetmeliğin 8. maddesine göre, üst yöneticiler (belediye başkanları), iç kontrol sisteminin kurulması ve gözetilmesinden, harcama yetkilileri ise görev ve yetki alanları çerçevesinde, idari ve mali karar ve işlemlere ilişkin olarak iç kontrolün işleyişinden sorumludur. Dolayısıyla sorumluluklarda bir yayılma söz konusudur.

Ayrıca belediye yönetimi, stratejik planında ve performans programında belirlenen amaç ve hedeflerine ulaşmak için iç ve dış nedenlerden kaynaklanan riskleri değerlendirir, iç kontrolün en önemli özelliği muhtemel risk alanlarını belirlemesi ve buna göre önlem almasıdır. Böylece riskli alanlarda kontrol noktalarının artırılması sağlanacaktır.

Yukarı

3- Ön Mali Kontrol

Ön mali kontrol görevi, belediyelerde yönetimin sorumluluğu çerçevesinde, harcama birimleri tarafından yapılan kontroller ile mali hizmetler birimi tarafından yapılan kontrollerden oluşmaktadır. Mali hizmetler birimi tarafından yapılacak ön mali kontrol, usul ve esaslarda belirtilen kontroller ile idarelerce yapılacak düzenlemeler çerçevesinde bu birim tarafından yapılması öngörülen kontrollerden meydana gelmektedir. Ön mali kontrol sonucunda uygun görüş verilip verilmemesi, danışma ve önleyici niteliğe haiz olup, mali karar ve işlemlerin harcama yetkilisi tarafından uygulanmasında da bağlayıcı değildir. Mali karar ve işlemlerin ön mali kontrole tabi tutulması ve ön mali kontrol sonucunda uygun görüş verilmiş olması, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğunu da ortadan kaldırmayacaktır, iç Kontrol ve Ön Mali Kontrole ilişkin Usul ve Esaslar Hakkındaki Yönetmeliğin 14. maddesine göre, mali hizmetler biriminde ön mali kontrol yetkisi, mali hizmetler birimi yöneticisine aittir. Kontrol sonucunda düzenlenen yazılı görüş ve kontrol şerhleri mali hizmetler birimi yöneticisi tarafından imzalanır.

Mali hizmetler birimi yöneticisi, bu yetkisini sınırlarını açıkça belirtmek şartıyla yazılı olarak yardımcısına veya birimin iç kontrol alt birim yöneticisine devredebilir. Mali hizmetler birimi yöneticisinin harcama yetkilisi olması durumunda ön mali kontrol görevi, iç kontrol alt birim yöneticisi tarafından yürütülür.

Yukarı

4- Belediyelerde Mali Hizmetler Biriminin Ön Mali Kontrolüne Tabi Mali Karar ve İşlemler

Mali Hizmetler Birimi tarafından yapılacak ön mali kontrole tabi işlem ve kararlar şunlardır:

Kanun tasarılarının mali yükünün hesaplanması:

İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 16. maddesine göre, gelirlerin azalması veya giderlerin artmasına sebebiyet verecek, idareye yükümlülük getirecek kanun tasarıları, mali yüklerinin hesaplanması için mali hizmetler birimine gönderilecektir. Kanun tasarılarının mali yükleri en az üç yıllık bir dönem için hesaplanacak, orta vadeli program ve orta vadeli mali plan çerçevesinde, idarenin stratejik planı, performans programı ve bütçesi üzerindeki etkileri açısından değerlendirilecektir. Sosyal güvenliğe yönelik kanun tasarılarında ise en az yirmi yıllık aktüeryal hesaplama yapılacaktır. Mali hizmetler birimine gönderilecek tasarıların mali nitelikte olması gerekmektedir. Söz konusu görevden kasıt muhtemel risklere karşı önceden önlem alınmasıdır.

Taahhüt evrakı ve sözleşme tasarıları:

İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 17. maddesine göre, idarelerin, ihale kanunlarına tabi olsun veya olmasın, harcamayı gerektirecek taahhüt evrakı ve sözleşme tasarılarından tutarı mal ve hizmet alımları için 1 milyon TL, yapım işleri için 2 milyon TL'yi aşanlar kontrole tabidir. Bu tutarlara katma değer vergisi dahil değildir. 2 Temmuz 1992 tarihli ve 3833 sayılı kanunun 1. maddesi kapsamında olup, Bakanlar Kurulu'nca onaylanan yıllık programlarda yer verilen projelere ilişkin işler, uluslararası anlaşmalar ve Bakanlar Kurulu kararı gereğince yurt dışına gönderilen Türk Silahlı Kuvvetleri Birlikleri'nin ihtiyacı için mahallinden temin edilen her türlü mal ve hizmete ait taahhüt evrakı ve sözleşme tasarıları ile 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu kapsamında yapılan harcamalara ilişkin taahhüt evrakı tutarı ne olursa olsun kontrole tabi değildir. Kontrole tabi taahhüt evrakı ve sözleşme tasarıları, bunlara ilişkin tüm bilgi ve belgeleri içerecek şekilde bir işlem dosyası olarak harcama yetkilisi tarafından mali hizmetler birimine gönderilir. Taahhüt evrakı ve sözleşme tasarıları, en geç 10 işgünü içinde kontrol edilir.Yapılan kontrol sonucunda düzenlenen görüş yazısı, işlem dosyası ile birlikte ilgili harcama yetkilisine gönderilir. Bu madde ise ön mali kontrole bir sınır çizmektedir. Türkiye genelindeki belediyeleri düşündüğü-müzde, yalnızca Büyükşehir belediyeleri ve bazı il belediyelerinin yapmış olduğu yukarıdaki sınırı aşan ihalelerde ön mali kontrol yapılacak, diğer küçük belediyelerde ön mali kontrol bu alanda eksik kalacaktır. Ön mali kontrolün hiç bir sınıra tabi tutulmaksızın uygulanması gerekmektedir. 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun 41. ve 42. maddeleri incelendiğinde hak düşürücü işlem sürelerinin belediyelerde yapılacak olan ön mali kontrol süreci ile uyuşmadığı, dolayısıyla yönetmelik ile kanun arasında bir uyumsuzluğun olduğu saptanmıştır. Bu da belediyelerde taahhüt evrakı ve sözleşme tasarıları üzerinde gerçekleştirilecek ön mali kontrol sürecini engellemektedir.

Ödenek gönderme belgeleri:

İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole ilişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 18. maddesine göre, bütçe ödeneklerinin dağıtımı, ödenek gönderme belgesiyle yapılmaktadır. Ödenek gönderme belgeleri harcama yetkilisi tarafından imzalandıktan sonra kontrol edilmek üzere mali hizmetler birimine gönderilir. Bu kontrol, merkezi yönetim bütçe kanununa veya bütçesine, bütçe tertibine, ayrıntılı harcama veya finansman programlarına, bütçe ödeneklerinin dağıtım ve kullanımına ilişkin usul ve esaslara uygunluk yönünden yapılır. Kontrol edilen ve uygun bulunan ödenek gönderme belgeleri, en geç üç işgünü içinde sonuçlandırılır. Uygun görülmeyen ödenek gönderme belgeleri ise gerekçeli bir yazıyla harcama yetkilisine gönderilir.

Ödenek aktarma işlemleri:

İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 19. maddesine göre, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin kanun ve merkezi yönetim bütçe kanunu uyarınca bütçeleri içinde yapacakları aktarmalar ile diğer idarelerin ilgili düzenlemeler çerçevesinde bütçeleri içinde yapacakları aktarmalar, harcama birimlerinin talebi üzerine mali hizmetler biriminin bütçe ve performans programı alt birimi tarafından hazırlanır ve üst yöneticinin onayına sunulmadan önce iç kontrol alt birimi tarafından kontrol edilir. Bu şekilde yapılacak aktarmalar ilgisine göre Kanun, yılı merkezi yönetim bütçe kanunu ve bütçe işlemlerine ilişkin düzenlemeler çerçevesinde kontrol edilerek en geç iki işgünü içinde sonuçlandırılır. Mevzuatına aykırı bulunan aktarma talepleri, gerekçeli bir yazıyla harcama yetkilisine gönderilir. Dolayısıyla, belediyelerde yapılacak ödenek gönderme işlemleri, Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ve 10 Mart 2006 tarih, 26104 sayılı Resmi Cazete'de yayımlanan Mahalli idareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği'nin ilgili hükümleri dikkate alınarak yapılacaktır.

Kadro dağılım cetvelleri:

İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole ilişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliği'nin 20. maddesine göre, 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Karamame'ye tâbi idarelere ait kadro dağılım cetvelleri, anılan Kanun Hükmünde Kararname ve Kadro ihdas, Serbest Bırakma ve Kadro Değişikliği ile Kadroların Kullanım Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik hükümleri çerçevesinde, Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı ile uygunluk sağlandıktan sonra kontrole tâbidir. Belediyelerde personel işleri ile ilgili birimin hazırlayacağı kadro dağılım cetvelleri daha sonra mali hizmetler birimince ön mali kontrole tabi tutulacaktır. Kadro dağılım cetvelleri en geç beş işgünü içinde kontrol edilir, ilgililerine yapılacak ödemeler bu onaylı kadro dağılım cetvellerine göre yapılır. Bu cetvellerde yapılacak değişiklikler de aynı şekilde kontrol edilir. 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye tâbi olmayan idarelerde de kadro ihdas ve değişiklikleri aynı süre içinde kontrol edilir.

Seyahat kartı listeleri:

İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole ilişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 21. maddesine göre, 6245 sayılı Harcırah Kanunu'nun 48. maddesi uyarınca içişleri, Maliye ve Ulaştırma Bakanlıkları tarafından müştereken belirlenen esaslar çerçevesinde, seyahat kartı verilecek personel listesi, birimlerin teklifleri değerlendirilerek mali hizmetler birimi tarafından kontrol edilecektir. Kontrolün yapılması için kendisine seyahat kartı verilmesi teklif edilen personele ilişkin birim harcama yetkilisince verilen onay ve isim listesinin bulunması gerekmektedir. Seyahat kartı talepleri yukarıda belirtilen esaslar ile Maliye Bakanlığı tarafından yapılan düzenlemelere uygunluk ve bütçe ödeneğinin yeterliliği. yönünden en geç üç işgünü içinde kontrol edilecek ve uygun görülmeyen talepler gerekçeli bir yazıyla ilgili birime gönderilecektir.

Seyyar görev tazminatı cetvelleri:

İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole ilişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 22. maddesine göre, idarelerin teşkilat yapıları ve ihtiyaçlarına göre her birim için ayrı ayrı hazırlanan seyyar görev dağılım listeleri mali hizmetler birimi tarafından kontrol edilir. Bu dağılım listeleri 6245 sayılı Harcırah Kanunu, bu Kanuna dayanılarak yapılan düzenlemeler, yılı bütçesine bu amaçla konulan ödenekler ve Maliye Bakanlığı tarafından vize edilen cetvellere uygunluk açısından en geç üç işgünü içinde kontrol edilir. Uygun görülmeyen talepler gerekçeli bir yazıyla ilgili birime gönderilir.

Geçici işçi pozisyonları:

İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole ilişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 23. maddesine göre, ilgili yılın merkezi yönetim bütçe kanununda belirlenen yetki çerçevesinde, genel bütçe kapsamındaki idareler, özel bütçeli idareler ile sosyal güvenlik kurumlarında çalıştırılacak geçici işçi pozisyon (adam/ay) sayılarının aylar ve birimler itibarıyla dağılımı kontrole tâbi olacaktır. Norm kadro uygulamasına geçilmemiş mahalli idarelerde çalıştırılacak geçici işçi pozisyon (adam/ay) sayılarının aylar itibarıyla dağılımının İçişleri Bakanlığı tarafından vizesini müteakip, idarelerin çalıştıracakları geçici işçilerin birimlere dağılımını gösteren cetveller de kontrole tâbi olacaktır. Geçici işçi pozisyonları, mali hizmetler birimince en geç beş işgünü içinde kontrol edilip, kontrol sonucunda uygun görülmeyen cetveller gerekçeli bir yazıyla ilgili birime gönderilecektir.

Yan ödeme cetvelleri:

İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole ilişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 24. maddesine göre, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile bu kanunun ek geçici 9. maddesi kapsamına giren idarelerde istihdam edilen devlet memurlarından, hangi işi yapanlara ve hangi görevde bulunanlara zam ve tazminat ödeneceği, ödenecek zam ve tazminatın miktarları ile ödeme usul ve esaslarına ilişkin olarak anılan Kanunun 152. maddesine dayanılarak yürürlüğe konulan Bakanlar Kurulu kararı uyarınca, zam ve tazminat ödemesi yapılacak personelin kadro veya görev unvanları, sınıfları, dereceleri, sayıları ve hizmet yerleri ile bunlara uygun olarak ödenecek zam ve tazminatın miktarlarını gösteren ve serbest kadro üzerinden hazırlanan cetvel ile bunların birimler itibarıyla dağılımını gösteren listeler mali hizmetler birimi tarafından kontrol edilecektir. Kontrol işlemi ve süreci ile cetvellerin Belediye başkanı tarafından onaylanmasında söz konusu Bakanlar Kurulu kararı çerçevesinde hareket edilecektir. Onay sonrasında bu cetvellerin valilik kontrolüne de tabi tutulur. Söz konusu karar çerçevesinde hazırlanan cetvellerin birer örneği, kontrol sürecine müteakip bir ay içinde personelden sorumlu birimce Sayıştay'a gönderilir.

Sözleşmeli personel sayı ve sözleşmeleri:

İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole ilişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 25. maddesine göre, Maliye Bakanlığı tarafından yıllık olarak her bir idare bazında vize edilen cetvellere ve tip sözleşmeye uygun olarak çalıştırılacak personelle yapılacak sözleşmeler ile ilgili mevzuatı gereğince Bakanlık vizesi alınmaksızın çalıştırılabilecek sözleşmeli personelle yapılacak sözleşmeler kontrole tâbidir. Bu sözleşmeler, Bakanlık tarafından vize edilen cetvellere ve tip sözleşmeye, ilgili kanunlarına, diğer mevzuatına ve bütçelerinde öngörülen düzenlemelere uygunluk yönünden incelenir ve en geç beş işgünü içinde sonuçlandırılır. Uygun görülmeyen sözleşmeler gerekçeli bir yazıyla ilgili birime gönderilir. 5393 sayılı kanunun 49. maddesi ve 22 Nisan 2006 tarih ve 26147 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2006/9809 sayılı Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli idare Birlikleri Norm Kadro ilke ve Standartlarına ilişkin Esaslar konulu Bakanlar Kurulu Kararı'nın sözleşmeli personel başlıklı 21. maddesinde, çalıştırılacak personelin içişleri Bakanlığınca belirlenecek unvanlarla sınırlı tutulacağı ve bu personele ilişkin sözleşme örneklerinin otuz gün içerisinde içişleri ve Maliye Bakanlığına gönderileceği hüküm altına alınmıştır.

Yurt dışı kira katkısı:

İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 26. maddesi ile yurtdışında sürekli görevli atanan personele kira katkısı sağlayabilme imkanı getirilmiştir. Bu maddeye göre 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile 926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanunu'na tâbi olup, yurt dışı kadrolara sürekli görevle atanan personele yapılacak yurt dışı kira katkısı ödemelerine ilişkin belgeleri içeren işlem dosyası birimlerince hazırlanır ve kontrol edilmek üzere malî hizmetler birimine gönderilir. Yurt dışı kira katkısına ilişkin talepler yılı merkezi yönetim bütçe kanunu uyarınca, Bakanlıkça belirlenen usul ve esaslara uygunluk yönünden incelenir ve uygun bulunan talepler hakkında en geç üç işgünü içinde uygun görüş verilir. Uygun görülmeyen talepler gerekçeli bir yazıyla ilgili birime gönderilir. Ön mali kontrole ilişkin bu görev istisnai olarak şartların oluşması durumunda belediyelerde de uygulanabilecektir. Değişik sebeplerle yurtdışı temsilcilikleri bulunan belediyeler tarafından görevlendirilen personele yurt dışı kira katkısının uygulanabileceği düşünülmektedir.

Yukarı

5- Ön Mali Kontrole İlişkin Yasaklar

İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole ilişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 15. maddesine göre, belediyelerde ve diğer kamu idarelerinde harcama yetkilisi ile muhasebe yetkilisi görevleri aynı kişide birleşemez. Bu genel nitelikli bir yasak olmakla birlikte ön mali kontrolün önemi açısından bazı yasaklar da getirilmiştir. Bu çerçevede Mali Hizmetler Biriminde ön mali kontrol görevini yürütenler; onay belgesi ve ekleri ile şartname ve sözleşme tasarılarının hazırlanması, mali karar ve işlemlerin belgelendirilmesi, mal ve hizmetlerin teslim alınması gibi mali nitelikli karar ve işlemlerin hazırlanması ve uygulanması aşamalarında görev alamaz, ihale komisyonu ile muayene ve kabul komisyonunda başkan ve üye olarak görev yapamazlar.

Yukarı

6- Ön Mali Kontrol Sistemi ve Yaşanan Değişiklikler

5018 sayılı Kanun ile ön mali kontrol sistemi ile bir takım değişiklikler yaşanmıştır. Sayıştay sadece harcama sonrası dış denetimden sorumlu bağımsız bir kurum haline getirilmiş, vize-tescil gibi ön mali kontrol niteliğindeki görevleri kaldırılmış ve bu yetkiler idarelere verilmiştir. Ön mali kontrol sistemi, oluşabilecek hataları önleyici kontrol süreci halini alarak iç kontrolün bir unsuru haline gelmiştir. Ayrıca, ön mali kontrol ile idarenin mali yönetim ve kontrole ilişkin görevleri de arttırılmıştır. Burada ön mali kontrol görevinin idareye verilmesi ve bu kontrolün bağlayıcı bir niteliğinin olmaması temel eleştiri noktasıdır. Özellikle harcama birimlerinde veya mali hizmetler biriminde gerçekleşecek bu sürecin, yeterli derecede bilgi birikimine sahip personel tarafından yapılması mümkün olabilecektir

Yukarı

7- İç Kontrol İle İç Denetim Ayrımı

İç Denetçilerin Çalışma Usul Ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 11. maddesine göre iç denetim, iç kontrolün bir unsuru olmakla birlikte, iç kontrol alanları ile sınırlı değildir, iç denetim, iç kontrol sisteminin işleyişi, etkinliği, yeterliliği ve aksaklık-larıyla ilgili olarak yönetime bilgiler sağlayan, değerlendirmeler yapan ve önerilerde bulunan bir denetim birimidir, iç denetim, iç kontrolün önemli ancak farklı bir boyutunu oluşturmaktadır, iç kontrol, bir kurumun, kuruma ait politikaların ve hükümet programlarının istenilen sonuçlara ulaşması; bu programlar için kullanılan kaynakların, belirlenen amaç ve organizasyon hedefleriyle uyumlu olması; programların israf, hile ve kötü yönetimden korunması; bilginin zamanında ve güvenilir kaynaklardan elde edilmesi, korunması, rapor edilmesi ve gerektiğinde karar alma mekanizmasında kullanılması amacıyla oluşturulan faaliyet bütünüdür. Yönetimin sorumluluğu altında olan iç kontrol sürecinin etkinliği ve verimliliği için yönetimin bu yapıyı düzenli bir biçimde izlemesi ve gözden geçirmesi gerekmektedir. Bu konuda iç denetim yönetime yardımcı olup, iç kontrolle ilgili olarak bilgiler sağlar, değerlendirmeler yapar ve önerilerde bulunur. Yani iç denetim iç kontrolün yerindeliğinin denetimidir, iç denetçi sadece iç denetimin başarısından sorumlu olup, iç kontrolün başarısından ise yöneticiler sorumludur. îç kontrol harcama öncesinde eş zamanlı kontroller yoluyla muhtemel riskler karşısında bir güvenlik sistemi oluştururken, iç denetim oluşturulan bu kontrollerin riskleri azaltmada yeterli olup olmadığını değerlendirmekte ayrıca harcama sonrasında uygunluk, performans, sistem ve bilgi teknolojileri denetimleri yapmaktadır. Önemli bir ayrım ise iç denetimin kurum yönetimi ve iç kontrol sürecinden bağımsız olarak yapılmasıdır. Ancak iç denetim, her ne surette olursa olsun iç kontrolün ikamesi olarak görülmemelidir. iç denetçi, değerlendirmeye tabi tutacağı ve inceleyeceği iç yönetim ve kontrol faaliyetlerinin içerisinde yer almamalıdır. Yani iç denetim, devamlı surette iç kontrol faaliyetinin bir parçası haline gelmemelidir. Bu ayrım özellikle üst yöneticilerinin siyasi bir kimlik taşıdığı belediyelerde önem arz etmektedir. Böylece yönetim, taşıdığı iç kontrol sorumluluğunun farkında olacak ve iç kontrolün etkin ve verimli bir şekilde gerçekleşmesi için iç denetçi değerlendirmelerine göre düzeltici girişimlerde bulunacaktır.

Yukarı

8- İç Denetim

İç denetim, kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyetidir. Dolayısıyla iç denetim esas itibariyle gelecek odaklı rehberlik ve danışmanlık faaliyetidir.

İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 5. maddesine göre, iç denetim faaliyeti; kamu idarelerinin faaliyetlerinin amaç ve politikalara, kalkınma planına, programlara, stratejik planlara, performans programlarına ve mevzuata uygun olarak planlanmasını ve yürütülmesini; kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını; bilgilerin güvenilirliğini, bütünlüğünü ve zamanında elde edilebilirliğini sağlamayı amaçlar. iç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 8. maddesine göre kamu idarelerinde yapılacak iç denetim; Uygunluk denetimi, Performans denetimi, Mali denetim, Bilgi teknolojisi denetimi, Sistem süreç denetimi türlerini kapsamaktadır. iç denetim süreci ise iç denetimin planlanması, iç denetimin yürütülmesi, iç denetim sonuçlarının raporlanması ve iç denetimin takibi şeklinde cereyan etmektedir. iç denetçiler, iç Denetçilerin Çalışma Usul Ve Esasları Hakkındaki Yönetmeliğin 16 maddesine göre görevleri ile ilgili olarak şu yetkilere sahiptir:

  • Denelim konusu ile ilgili elektronik ortamdaki-ler dahil her türlü bilgi, belge ve dokümanlar ile nakit, kıymetli evrak ve diğer varlıkların ibrazın ve gösterilmesini talep etmek,
  • Denetlenen birim çalışanlarından, iç denelim faaliyellerinin gereği olarak yardım almak, yazılı ve sözlü bilgi istemek,
  • Denetim faaliyetinin gerektirdiği araç, gereç ve diğer imkanlardan yararlanmak,
  • Denetimi engelleyici tutum, davranış ve hareketleri üst yöneticinin bilgisine intikal ettirmek.

Belediyelerde iç denetçilerin görevlerini yerine getirirken aşağıdaki hususlara da riayet etmesi gerekmektedir:

  • Mevzuata, belirlenen denetim standartlarına ve meslek ahlak kurallara uygun hareket etmek,
  • Mesleki bilgi ve becerilerini sürekli olarak geliştirmek,
  • İç denetim faaliyetlerinde yetki ve ehliyetini aşan durumlarda iç denetim birimi başkanlığını haberdar etmek,
  • Verilen görevin tarafsız ve bağımsız olarak yapılmasına engel olan durumların bulunması veya görevin hukuka uygunluğundan şüphe duyması halinde, durumu iç denetim birimi başkanlığına bildirmek,
  • Denetim raporlarında kanıtlara dayanmak suretiyle objektif değerlendirmelerde bulunmak,
  • Denetim esnasında elde ettiği bilgilerin gizliliğini korumak gibi temel nitelikli sorumlulukları bulunmaktadır.

Belediye başkanına bağlı olan iç denetçilerin bağımsızlığı ise kısmi niteliktedir. Buradaki bağımsızlıktan kasıt, iç denetim sürecinde iç denetçinin hiç kimsenin etkisi altında kalmadan denetimin amacını gerçekleştirmek için gerekli olan tüm yetkilere sahip olmaktır Keza iç denetçi, bu denetim sürecinde suç teşkil eden bir durumla karşılaştığında bu durumu raporunda belirterek belediye başkanına sunmak zorundadır. Dolayısıyla belediye başkanı dışında suçla ilgili yetkili mercilere başvurma hakkı bulunmamaktadır. Tüm bu veriler ışığında iç denetimin, danışmanlık tarafı ağır basan bir denetim olduğunu söyleyebiliriz.

Yukarı

9- İç Denetim Birimi

5018 sayılı Kanunun 5436 sayılı Kanunla değişik 63 maddesinin son fıkrasında "Kamu idarelerinin yapısı ve personel sayısı dikkate alınmak suretiyle, iç Denetim Koordinasyon Kurulunun uygun görüşü üzerine, doğrudan üsl yöneticiye bağlı iç denetim birimi başkanlıkları kurulabilir" hükmü yer almıştır. Fakat atanan iç denetçi sayısının beş ve üzerinde olması durumunda iç denetim birimi başkanlığının kurulması konusunda İç Denetim Koordinasyon Kurulu genel uygunluk görüşü vermiştir. iç denetim birimi belediyelerde doğrudan belediye başkanına bağlıdır. Birim başkanı iç denetçiler arasından usulüne uygun olarak atanır ve belediye başkanı tarafından görevlendirilir. İç denetim birimleri, İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkındaki Yönetmeliği dikkate alarak kendi çalışma yönetmeliklerini hazırlayabilirler. Çalışma yönetmeliklerinde, standartlara uygun olarak iç denetim biriminin amaç, yetki ve sorumluluğu belirlenir. Yönetmeliklerde plan ve program harici iç denetçilere yaptırılacak danışmanlık ve benzeri görevlerin nitelik ve süreleri standartlara uygun olarak açıkça belirtilir. îç denetim biriminin görevleri ise;

  • Risk değerlendirmesinin yapılması, iç denetim plan ve programlarının hazırlanması ve üst yöneticinin onayına sunulması,
  • İç denetim biriminin yönergelerinin ve işlem süreçlerinin Kurulun düzenlemelerine uygun olarak hazırlanması,
  • Denetim raporlarının, raporlama standartları ile belirlenen usul ve esaslara uygunluğunun kontrol edilmesi ve bir örneğinin muhafaza edilmesi,
  • İç denetim ve dış denetimin koordinasyonunun sağlanması,
  • İç denetim faaliyeti ve iç denetçiler ile ilgili diğer işlemlerin yürütülmesidir.

Yukarı

Sonuç :

Dünyadaki gelişmelere paralel olarak Türkiye'de de 5018 sayılı Kanun ile Kamu Mali Yönetim ve Kontrol sisteminde kapsamlı değişiklikler yapılmıştır. Bu Kanunla stratejik planlama ve performansa dayalı bütçeleme sistemi getirilmekte, kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren stratejik plan hazırlayacakları öngörülmüştür. Kanun gereği, kamu idareleri, kamu hizmetlerinin istenilen düzeyde ve kalitede sunulabilmesi için bütçeleri ile program ve proje bazında kaynak tahsislerini; stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine dayandırmak zorundadırlar. Yeni Kamu Yönetimi anlayışı çerçevesinde belediyeler kaynaklarını daha etkin, verimli ve ekonomik bir şekilde kullanabileceklerdir. Stratejik planlar, performans hedefleri ile yıllara sari planlar yapmak suretiyle ileriyi daha iyi görebilecek ve çalışmalarını buna göre yapacaklardır. Performans hedef ve göstergeleri ile de çalışmalarının hangi seviyede olduğunu ölçme fırsatı bulacaklar ve gerekli tedbirleri alacaklardır. Söz konusu kanunla birlikte denetim sisteminde de önemli değişiklikler ortaya çıkmıştır. Gerek bu ana değişimler, gerekse de bunların dolaylı etkileri sonucu ortaya çıkan kanuni düzenlemeler iç denetimi geçmişe dönük ve mevzuata uygunluk eksenli bir bakış açısından ileriye dönük ve "risk odaklı" bir bakış açısına yöneltmiş, iç denetçilerin bilgi ve teknoloji çağındaki rollerini ve sorumluluklarını yeniden belirlemiştir. Bu değerlendirme esas olarak kurumda işlere ilişkin risklerin bilinmesi, iyi yönetilmesi ve bu riskleri yönelik olarak tasarlanan iç kontrollerin varlığı ve etkinliği konularına odaklanır. iç denetim ekseriyetle teftiş ve mali denetim ile karıştırılabilmektedir. iç denetim bir kurum ya da organizasyonda yürütülen faaliyet iş ve işlemlerin yönetimden farklı ve tarafsız bir gözle değerlendirilmesi şeklinde özetlenebilir. Kurum içinde mevzuata uygunsuzluk, hata, hile, verimsizlik ve risklere yönelik olarak engelleyici ve tespit edici bir mekanizmadır. Üst yönetimin kurumsal yönetim ilkelerinden hesap verilebilirlik ve sorumluluk ilkeleri çerçevesinde hareket etmesine fayda sağlar, varlığı ve faaliyetleri ile bu ilkelerin sağlıklı bir şekilde tesis edilmesine katkıda bulunur, iç denetim kamuoyuna, kurumda yürütülen iş ve işlemlere ilişkin makul güvence sağlar. Yani belediye başkanları için çok değerli bir kontrol aracıdır. Önemli bir yönetim aracıdır, iç denetim yönetici ve çalışanların hatalarını bulmaya değil eksiklerini gidermeye yönelik çalışmalar yapar, Bugün gelişmiş ülkelerde, toplumun iç denetim fonksiyonu ve onu teşkil eden iç denetçilerden beklentileri net bir şekilde belirlenmiş, ortak bir anlayış ve kabul ile gerek yasal, gerekse de mesleki düzenlemelerde dile getirilmiştir. Bu bakımdan kurum çapında güvenilmesi ve desteklenmesi gereken bir fonksiyondur. Ülkemizde bu alanda ortaya koyulan yasal düzenlemeler mesleğin geri dönülemez bir çizgide ve hızlanarak geliştiğini açıkça ortaya koymaktadır. 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile öngörülen yeni kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin temel unsurunu oluşturan iç denetim faaliyetinin etkin bir şekilde kurulabilmesi ve yürütülebilmesi 'İç Denetim' sisteminden beklenen yararların sağlanması Belediye başkanlarının bu sisteme verecekleri önemle eşdeğer olarak gelişecektir.

İbrahim Düzoğlu
İç Denetçi


* Bu makale ; Türkiye İç Denetim Enstitüsü yayını olan "İÇ DENETİM" dergisinin Yaz 2009 dönemi 23 Nolu sayısında yayınlanmıştır.